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原标题:一千万村里人怎样进城,户籍改革直面三大意点

浏览次数:161 时间:2019-11-17

巨大成本会不会带来改革风险?

重庆市相关部门的数据表明,未来十年重庆将提供1000万个左右的就业岗位。

记者综合重庆各级部门的调研和基层采访见闻,发现这些情况尚未出现。据重庆农业部门综合调查,2010年至2012年重庆虽有近360万农户转户进城,涉及承包地300多万亩,但全市粮食播种面积仍然维持在3390万亩左右,粮食总产量稳定在1130万吨。截至2012年底,重庆粮食实现“五连丰”。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为,推进城镇化,并不是要单纯追求城市规模扩大和设施的建设,而是要真正把农民转移到城镇中来,真正享受“同城待遇”。

新型城镇化的核心是“人的城镇化”,要让转户农民在城镇“留得住,容得下、过得好”,就必须不断加快小城镇、中小城市产业发展,提高吸纳就业能力;同时完善其交通、水电、通讯等基础设施,增强教育、医疗、卫生、文化娱乐等服务能力,使人们能过得方便、舒服。

从2007年,重庆被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区后,就开始了平衡城乡利益、统筹城乡差别的“破冰”之旅,为今日千万农民进城的重大户籍制度改革铺平道路。

对转户“新市民”而言,核心要义是让“农民带着财产进城”,使土地增值收益侧重于解决转移人口市民化问题:一方面通过改革征地制度,调整现有土地增值收益的分配结构,大幅提高农地征收的补偿标准;另一方面是完善农民土地财产权,在农民自愿前提下,探索制度创新,使农民耕地使用权、宅基地使用权、房屋所有权实现市场化变现。

黄奇帆说:“户籍制度改革是一项庞大的社会变革,改革成本的支付既是在还历史欠账,也是政府破除城乡二元藩篱,实现发展理念转变的具体体现。在户籍制度改革中,政府作为主导,但并非承担无限责任,而是通过行使公共权力,进行有效引导,借助市场力量,撬动社会各方面分担改革成本。”

农民自主转户进城的分布格局,给政府城镇化政策以启示:以发展中小城市和小城镇作为优先选择,使中小城市、小城镇成为吸纳农民的主要载体,在财政投入、土地供应、基础设施建设和公共服务配套方面给予倾斜。

探寻重庆户改“前面那8张饼”

钱从哪里来?这是困扰诸多民生改革的难题。在户籍改革中,每年大量农民转户进城,要使他们享受城市公共服务和社会保障,也需要巨大投入。而解决户改成本难题,关键要巧妙设计,政策引导,让政府、企业、“新市民”等社会各方共同分担,让巨额改革成本“化整为零”。

随着农民工外出的增多,收入水平的提高,在家乡城镇购房现象已经比较普遍。对江津区李市镇的调研发现,在第一批137户参与“地票”交易的农民中70%已在城镇购房。推进农民进城落户,“地票”是利用市场化手段激励他们彻底切断与农村联系的政策工具。

三是近年来重庆农村土地流转速度加快。土地租金上涨,人地远距离分离的“新市民”愿意将土地流转给大户、专业合作社等新兴农业生产主体经营。

三大配套改革为农民进城“铺路”

重庆开县中和镇白果村农民谭爱平全家3口人今年4月都转户到镇上,他给记者算了笔账:“我在中和镇上买了一套140平方米的房子,花了不到10万块钱,这样就把家安顿下来了。家里的土地距镇上不到1公里,我们虽然成了城里人,平时仍然可以种粮、种菜,基本口粮不愁。如果转户到开县县城居住,单是买个七八十平方米的房子就要20多万元,而且日常的生活开支更大,人生地不熟。这样算下来,转户到县城还是划不来。”

在就业方面,重庆市会为进城落户农民提供更多的就业岗位,以政策扶持鼓励企业吸纳“新市民”就业,提供公平的就业环境。大批农民进城会否成为城市新的失业人群?据重庆市政府测算:按目前重庆工业和服务业的发展速度,到2020年,将增加一千万左右的就业岗位,工作职位在数量上有保障;加上转户进城的新生代农民工大多本身已有工作岗位,因此不会出现大规模“进城即失业”的现象。

“带地进城”会不会增加土地撂荒?

户籍改革并不是户口本改一改的问题,户籍后边还绑着利益的主体。农民大规模进城转户的户籍制度改革,需要支付高额成本,这是我国户籍制度改革进展缓慢的重要原因。

一是户改对象大都是在城市打工的农民工,这些人长期脱离农业生产,转户并不改变土地生产状况。

《经济参考报》记者采访的多位干部和农民认为,依法保障的土地承包权利和宅基地用益物权是农民的财产权利,即使农民进城定居,也不能“一步到位”地强行要求农民放弃。“家中有地,进退有据”。农民市民化是一个长期过程。在这个过程中,既要创造条件,让农民在城镇安居乐业;又要允许农民暂时享有对土地的权益,以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障。

在我国城镇化进程中,农民转户进城主要以征地“农转非”、“土地换社保”方式获得市民身份和待遇。但随着农村土地附着权益增加和农民将土地作为保障的需要,很多农民转户进城不愿放弃农地,甚至出现激烈的“土地维权”。

那么,重庆市户籍制度改革成本有多高呢?重庆市政府曾做过测算:仅对今明两年集中转户的300多万人而言,资金总需求就高达2010亿元——其中取得城镇居民身份的“入口端”需要1241亿元;解除农村居民身份的“出口端”所需资金达到769亿。

农民进城不用放弃农村土地,是平稳推进城镇化的一种尝试。“土地与户籍脱钩”能保障转户农民土地权益,但也有人担忧如此一来农业生产会出现两个风险:一是农民进城后,其农村土地被撂荒;二是农地细碎化,不利于规模经营。

除了总成本由社会各方面承担之外,重庆市政府还认为,户籍制度改革是一项时空跨度较大的改革,相当部分成本不需要当期支付,而是在今后相当一段时间内实现到位。

城镇化不是农民“一窝蜂”地进城,而是农民理性地有选择进城的过程。在重庆,有近6成农民选择转户进入小城镇,很多人表示,大中城市的居住环境固然比小城镇整洁、方便,但居住成本也比小城镇高很多。在城里吃饭贵、看病贵、住房贵,连喝口水都要花钱,如果没有稳定的工作和收入,没有足够的钱买房,肯定不愿搬到主城或区县城。

不能让农民“裸身”进城

重庆户改两年多转户农民承包地处置情况初步表明,通过逐渐提高农业比较效益,提高土地租金收益,鼓励发展规模经营,转户农民的土地也能得到集约利用,规模农业发展有更大空间。

市长黄奇帆告诉《经济参考报》记者,重庆通过建立进城农民宅基地、承包地和林地弹性退出机制,以合理的过渡期保障农民合法的土地权益。进城落户农民在农村的“三件衣服”中,允许最多3年内继续保留承包地、宅基地及农房的使用权和收益权,在承包期内允许保留林权;如果宅基地通过村落整治成为耕地,通过重庆农村土地交易所交易,产生的“地票”收益归农民所有,目前一亩“地票”可以卖10多万元,这就成了农民进城入户的资本。

为保障转户农民土地权益,国务院办公厅在2011年第9号文件中,要求“现阶段,农民工落户城镇,是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地,必须完全尊重农民个人意愿,不得强制或变相强制收回。”作为统筹城乡综合改革实验区,重庆在户籍制度改革中,也规定“户籍不用土地换”,农民转户进城后,仍可保留农村土地权益。

大量农民会进城即失业,从而流离失所吗?在重庆决策部门看来,未来支撑中国内地发展最重要的因素就是人,而重庆作为国家打造西部地区的重要增长级,产业前景广阔,投资潮风起云涌。

我国在推动户籍制度改革过程中,转户农民到底主要应该进入小城镇还是大中城市历来是争论的焦点问题。一些专家认为,城镇化发展,应重点引导农民进入大中城市,这对拉动GDP和财政收入作用明显,效率也比较高。而很多农民却说,进入大城市,如果没有稳定的就业渠道,可观的收入,将难以立足。

黄奇帆说:“这样算下来,预计这次户籍制度改革需启动资金100亿元左右,通过努力重庆有把握实现目标。”

专家认为,户籍改革的成本投入,从时间上看,并非一次性投入,而是有着10年至20年的分摊期,相当部分成本不需要即期支付。例如,在城市养老、医疗、教育、就业等方面,养老和医疗是支出大头,但从目前来看,主要转户对象是新生代农民工,大规模资金需求会在20年以后发生,不会形成当期的资金压力。如果制度设计完善,农民转户规模平稳,不会产生大的改革风险。

重点“解决农民变市民的问题”

“除了少数偏远、地力很差的土地被撂荒外,农民工在转户前,其实就已将土地交给亲戚、朋友耕种或流转给农业大户、专业合作社生产。转户并不必然会提高土地撂荒率。”重庆市发改委副主任徐强说,在各区县,不少农民也并非整户转户,全家进城,留在农村的父母或子女仍可以耕种土地。

第三、可以增加留在农村的农民收入。1000万农民进城了,农村的耕地就由2000万人来种变成1000万人种,通过集约化、规模化经营也可增加农民收入。

二是在户改中,就近就地转户比例高,这些转户“新市民”也可以就近耕种自己的土地,不少人“身份是市民,仍在干农活”。

“重庆市有关部门在今年年初对1万多农民工做的调查显示,愿意一步退出承包地、宅基地及住房进城落户的农民只有三成左右。重庆户改实事求是地考虑了对农民土地权益的保护,没有‘一脚踢’,给了农民‘过渡期’、‘缓冲带’。”重庆市发改委副主任徐强说。

同时,作为一种制度探索,政府也可以调整目前土地出让金用途分配,将一定比例土地出让收益专项用于农村转移人口的保障性支出,以弥补“新市民”公共支出的短板。

作为全国第一个省级统筹城乡综合配套改革试验区和设立全国第三个副省级新区——两江新区,重庆在内陆改革开放中走在前沿,特别是引来了大量企业以及重庆正在逐步完善的城乡统一就业市场,为进城落户的农民工提供了比较充足的就业机会。

对企业而言,应强化其依法承担转户居民养老、医疗、失业等社会保险成本的意识。按照规定,在农民工转户后,养老、医疗保险企业缴费比例将提高,这些成本花费是企业应尽的社会责任。

同时,重庆早就开始进行城乡统一标准的就业市场体系建设,今年9月,重庆在全国率先推出微型企业创业扶持政策,其中就是要实现“大企业创造财政收入、小企业创造就业市场”的目标。

新型城镇化核心是“人的城镇化”,而“人的城镇化”关键在于户籍改革。户籍改革已被中央列为今年的一项重点工作,它关系无数人的切身利益,为社会所广泛关注。人们明白,户籍改革是大势所趋;人们也担忧,户籍改革会不会带来种种难题和风险?

诚然,重庆户改还会遇到许多预先没有考虑到的“急流险滩”。但摸着石头过河,正是中国改革成功的可贵之处。那么就要允许重庆改革、允许重庆试错,从而进一步为中国户籍制度改革探索一条完善的制度框架。如果外地要向重庆学习户改经验的话,也应从配套前置改革学起,一步步扎实推进,不能只重结果,不重过程。

记者采访发现,农民“带地进城”后,农村未出现大规模土地撂荒、规模经营还有进一步发展,主要有3个原因:

全国数以亿计农民工外出进城打工,他们在为城市做出贡献的同时,却没有完全享受到城市发展带来的福利,大部分仍处于“年轻在城市、年老回农村;工作在城市、保障靠农村”的“候鸟”状态。城乡分割的户籍制度犹如一堵墙,横亘在农民面前。

而政府则应承担城镇基础设施建设和公共服务投入成本。农民工早已作为常住人口居住在城市,其转户后,并不会对城市基础设施和公共服务带来大的冲击,农民工转户后社会保障待遇的提高,由政府按照“缺什么、补什么”的原则,在就业培训、保障性住房建设、学校配套等方面加大投入,这也是城市发展的应有之义。

2010年8月15日,重庆市全面启动统筹城乡户籍制度改革。

放开户籍会不会“一窝蜂”进大城市?

重庆市政府测算,在这2010亿元的总成本中,企业承担社会责任,需投入1229亿元,主要分摊农民工转户后的养老、医疗、住房以及购买“地票”、获得流转土地等成本;转户农民个人作为直接受益者,需投入465亿元,主要用于缴纳自身就业、养老、医疗、住房、教育等费用;政府“四两拨千斤”也需投入316亿元,主要用于转户农民养老保险补助、引进就业企业社保缴费补差,以及公租房、学校等配套基础设施建设。

黄奇帆说:“如果没有上千万平方米公租房在后面备着,汹涌而来的上百万人口会造成社会动荡,那就是自讨苦吃了。”

不少人质疑:重庆让千万农民进城,是为了用“户口换土地”,农民是“被城市化”。其实不然,详解重庆创新的地票制度,这一问题不难解答。早在2008年12月,国务院就批准重庆设立全国首家土地交易所,推出地票交易制度。截至目前,地票平均价格已升至14万,远高于中国目前的征地补偿标准。这成为农民带着资本进城的重要环节。

农民进来怎么住?这是每个农民工进城时都会想到的问题。重庆公租房制度改革恰恰是破解这个问题的“金钥匙”。重庆的公租房在全国率先打破了城乡差别,不设户籍限制,农民工可以像中低收入市民群体一样申请,而且只要在主城区务工超过5年,申请到公租房后就能转户进城。

配套二:全国首家农村土地交易所推出地票交易制度,使农村土地“转化”为农民进城的资本。

从2010年8月起,重庆市正式实施统筹城乡户籍制度改革,力争到2020年全市户籍城市化率达到60%,实现一千万农民转户进城。户改启动以来,重庆平均每天要向1426个农民发放城市居民户口簿。

8月1日,合川区龙市镇龙头村农民陈刚成为重庆户改启动后第一个转户进城的农民。这位45岁的农民工对成为“城里人”日思夜想,曾两次提出申请,均被拒绝。“而现在,进城门槛明显降低。进城后我的第一个愿望就是办理过去想也不敢想的城市居民养老保险和医疗保险。”

新华社记者陈诚摄

记者刘健李松张舒宁重庆报道

户籍改革并不是户口本改一改的问题,户籍后边还绑着利益的主体。市长黄奇帆说:“城市的户籍至少捆绑着5项城市权益,比如说城市的养老、城市的医疗、城市的读书、城市的住房、城市的就业,政府需要为这五项成本提供更多的财政支持。”

此外,在社会保障制度上,重庆市也早就开始了城乡一体化的实践,以实现城乡统一的养老、医疗、低保等重大社会保障制度对城乡居民全覆盖,城乡公共服务、社会福利的鸿沟正在逐渐缩小。

户籍制度改革不能让农民“裸身”进城。如何改革创新、合理设计、保障进城农民“土地权益”,是户改成败的关键。重庆市委书记薄熙来说:“实施户籍迁移要充分尊重农民意愿,切实保障农民合法权益,进城落户农民在农村的土地承包经营权、宅基地使用权和林权‘三大保障’要按照依法自愿有偿原则流转,不搞行政命令、一刀切。”

重庆市在为农民进城付出改革成本的同时,也会得到三大收益:

从此前许多地方农民进城的教训来看,这些质疑有一定道理。但是重庆为何能做、为何敢做,为何会做呢?

为推动户籍制度改革,各地在尝试“破题”。例如,广东省政府出台了农民工积分制入户城镇政策;上海则实施“居住证转户籍”政策,降低优秀农民工进城门槛……但是从总体上看,各地农民工进城入户的“门槛”仍然偏高、偏窄。

户籍制度改革需要支付高额成本,不少地方政府因此裹足不前。有的是因为在城市化、工业化进程中,“只想得到人口红利,不愿支付户改成本”,形成大量社会问题;有的是因为没有设计政府与社会各方面共同负担的成本支付的科学框架。

在户籍制度改革过程中,如何保障农民土地权益不受侵犯是社会关注的热点问题。国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为,现在一些地方以统筹城乡为名,“统”土地资源多,“筹”公共服务少。把统筹城乡变成统筹土地、以城带乡变成以城吃乡的做法违背户籍制度改革的初衷,也有碍实现城乡一体化的发展。

问号不停地从网络、专家、媒体等渠道传出:如此大规模的农民进城会不会形成“贫民窟”?农民进城后买得起房吗?农民进城后大量失业怎么办?这是不是一次“户口换土地”的剥夺农民之举?政府能支付起如此高的进城成本吗?……

大批农民进城会否成为城市新的失业人群?据重庆市政府测算,未来重庆工作职位数量上有保障;加上转户进城的新生代农民工大多本身已有工作岗位,因此不会出现大规模“进城即失业”的现象。

仅今明两年转户资金总需求高达2010亿元

公租房改革标志着农民工可以和城里人一样享受城市最大的福利之一——保障性住房,是城乡统筹改革的重大进展。

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采访札记

当重庆这个年轻的直辖市宣布要在10年内让1000万农民转户进城时,除了惊叹、赞同,还有许多不解、怀疑甚至曲解。

以覆盖“新市民”的社会保障为例。重庆市规定:进城落户农民可按规定参加城镇企业职工养老、医疗等社会保险,与市民同等待遇;同时,制定城乡养老、医疗保险制度衔接转接办法,使进城落户的农民办理城市社保时,原农村的保险可以顺畅转移、有效连接;及时将符合条件的落户农民纳入城市低保范围。

第二、大量农民进城对守住耕地红线有好处。重庆市农委的计算表明,重庆一个农村人口转化为城镇人口并退出宅基地,可节约建设用地170平方米,如果未来10年重庆有1000万农民转户进城,就可以复垦增加耕地250多万亩。

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对此,记者想到一个被多次引用并不新鲜的故事:一个人吃了9张饼时饱了,他说,早知道只吃第九张就好了。其实,前八张的作用同样巨大。用这个故事来形容重庆户改很贴切。上述的质疑其实只看到重庆吃了“第9张饼”,没有看到重庆此前已吃下了“8张饼”:在户籍改革前,重庆已配套实施农村土地地票交易、公租房建设、城乡一体化就业服务体系等一系列前置改革,让此后的户改瓜熟蒂落、水到渠成。

重庆市发改委主任杨庆育对《经济参考报》记者分析说,重庆户籍准入条件实现了几个方面的重大创新突破:一是允许租房落户,为多年在城镇务工经商而没有能力购房的农民工转户进城创造了条件;二是乡镇落户全面放开,畅通了户籍转移通道;三是放宽了购房入户条件和投资兴办实业入户条件。通过上述制度设计,重庆市成为全国城镇户籍准入条件最宽松的城市之一,实现转户人口在主城、区县城和小城镇三级城镇体系内的合理布局。

配套一:将农民工纳入保障范围的城市公租房制度。

“将农民工纳入公租房保障体系,是重庆统筹城乡发展的一个重大突破,也为农民进城大大降低了门槛。”重庆市国土房管局局长张定宇说,“重庆公租房主力户型以50平方米至60平方米为主,适合一家三口居住。50平方米住房的租金在400-600元左右,只有市场价的60%左右,‘新市民’群体能够承受。”

国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为,现在一些地方以统筹城乡为名,“统”土地资源多,“筹”公共服务少。

重庆市正在推行的“地票”模式,是对中国农村集体建设用地制度改革的一次重要探索。专家认为,如果由中央政府出资,结合户籍制度改革,统一购买进城落户农民的宅基地,通过“地票”的形式出让给用地的城镇,并把其中一部分收益补偿给原农村集体经济组织和进城落户的农民、农民落户的城镇政府,可能对中国未来的城镇化政策以及相关的农村集体建设用地制度改革具有十分重要的意义。

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这样总体看,转户农民人均可一次性获得宅基地退出补偿、承包地退出补助等直接收益1.8万元,略高于进城后个人应支付成本1.6万元,政策设计具有吸引力;政府除分摊316亿元改革成本外,还需建立宅基地、承包地流转周转金10亿元至20亿元,总体投入处于可控范围。

而重庆通过“适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇”为标准的户改,使重庆已成为全国户籍门槛最低的城市之一。

面对高昂的房价,农民进城最难解决的就是住房。“有工作只是农民工,有住房才算新市民”,重庆市率先将进城农民工纳入公租房、经济适用房、廉租房、农民工公寓等完善的城市住房保障体系之中,并且创造性地允许租户入户。以体量大、解决范围广的公租房为例,根据规划,在未来10年,重庆市将建设4000万平方米的公共租赁房,到2012年将有2000万平方米公租房建成,这些房源主要针对进城落户的“新市民”、新毕业的大学生等城市夹心层。

在城市“五大保障”,养老和医疗是大头,由于转户对象主要是新生代农民工,大规模的养老和医疗资金支付会在一二十年以后,而农村“三大保障”的退出,也有1-3年的过渡期,当期资金需求不大。

配套三:未来十年重庆将提供1000万个左右的就业机会。

被称为“填平城乡二元结构鸿沟”的重庆户改引起广泛关注,据了解,以省一级为单位进行户籍制度改革在全国是第一次。重庆的探索正在尝试回答目前困扰各地户籍制度改革的“三个问题”——如何保证进城农民真正实现“同城待遇”、如何保证农民农村土地权益不受侵犯、如何支付巨额成本以推动户籍改革顺利进行。

“重庆的城镇化并不是城镇的简单扩张,而是要让农民真正变为市民。2009年重庆户籍城镇化率只有29%,已落后常住人口城镇化率23个百分点,这反映出重庆城乡二元结构并未出现实质性转变,阻碍了城乡一体化和现代化进程,并形成了困扰社会发展的农民工问题。而重庆城市化的重心是要解决农民变市民的问题,使‘新市民’共享城镇发展的成果。”重庆市市长黄奇帆对《经济参考报》记者说。那如何保障刚进城的“新市民”和城里人享受“同城待遇”呢?重庆市提出了“农村权益置换城镇公共服务”的思路。重庆市人大常委会副主任郑洪说,重庆户改的一大创新在于摆脱了“就户籍改户籍”的传统做法,而是在农民转户“脱下”承包地、宅基地、林权等农村权益的同时,给他“穿上”城市养老、住房、医疗、就业、教育等城市权益,以保证“新市民”能实现“老有养、少有教、壮有业、居有房、病有医”。

第一、直接拉动消费,有利于扩大内需,转变经济发展方式。据重庆市发展委副主任徐强介绍,农村居民人均消费性支出只有城镇居民的1/3至1/4,今明两年重庆将有300多万农民进城,农民进城以后的消费,一个人每年至少比在农村多1万元,300万农民进城,每年都会新增300亿元的持续内需拉动。

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